民國八十七年二月十六日中華航空公司編號CI676班機自印尼飛返中正機場進場時，不幸失事墜毀，機上人員一共196 人全部罹難，另外更造成地面6人死亡，多人受傷，以及數十間房屋毀損之慘劇。隨後一個多月之內，分別又發生德安航空直昇機失事與國華航空飛機墜海事件，造成輿論譁然，社會震驚。為此，民航局長引咎辭職，本人臨危受命，隨即於四月一日奉派兼掌民航局，執行飛安改善工作。當時由於國內飛安已亮起紅燈，民心不安，社會高度關切，加上影響飛安因素錯綜複雜，各項改善工作又千頭萬緒，深感責任艱鉅，壓力極大。所幸民航局內人才濟濟，在全體同仁通力合作、戮力以赴，以及民航業界的全力配合中，順利完成了「強化飛安行動計畫」，也重新檢討並補強了部份民航政策及飛安監理之制度，交由新任局長賡續推動。
　在民航局短短的八個月之中，收穫很大，也略有心得。對於飛航安全對民航事業本身乃至於整體經濟發展的重要性，尤有深刻體認。今天我們若要提昇飛安水準，舉凡民航政策、法規制度、組織設計、人力結構、教育訓練、以及各種硬體設施的建設、經營與管理均仍有很大的改善空間，值得有關單位繼續努力。因此，兩年前承交通部林前部長豐正先生推薦獲選財團法人孫運璿學術基金會傑出公務人員表揚，有機會前往國外考察研究之際，特以民航政策與飛安監理為題進行專題研究，以借鏡國外經驗，作為未來國內研擬及推動相關政策之參考。
　本研究在即將完成之際，中正機場又發生新航SQ006班機誤闖跑道失事墜毀事件，造成許多人員傷亡，這次雖然是外籍航空公司發生的事故，但也再度提醒我們改善飛安工作不容絲毫鬆懈。作者由於本身公務繁忙，且因研究範圍與對象較廣，所蒐集之資料質量龐雜不一，整理費時，幸蒙昔日學生林繼國、陳菀蕙、黃運貴、賈凱傑等鼎力協助，方得以完成，容有疏漏之處，尚祈航空各界先進不吝指正。
　最後，本人由衷感謝財團法人孫運璿學術基金會之獎助，以及徐立德董事長、李端玉執行董事、孫震董事、及吳存信董事等諸先進之指導。同時，也願將本考察研究報告之著作財產權無償提供予該基金會持有。本報告內容相關資料之取得及引用則概由本人負責。

第一章　導論
第二章　中華民國
第三章　英國
第四章　加拿大
第五章　日本
第六章　澳洲
第七章　紐西蘭
第八章　綜合比較評析

壹、研究背景
　台灣地區自民國七十六年實施開放天空政策以後，國內民航事業蓬勃發展，航空公司家數由原先四家經營，在兩三年內即擴充一倍以上，其間由於國內經濟發展持續穩健，國民所得提昇，國內航空運輸在供給與需求相互推進下，經營狀況尚稱良好。惟因應航空器及航空人員之大量增加，航空公司及民航主管機關之飛安作業人力以及其它飛安配合措施，則相對明顯不足。飛安制度未能及時妥善建立，已成為國內民航發展上的一項隱憂。
　根據統計，在過去十三年間，我國籍航空器在國內外計發生大小意外事故四十餘次，平均失事率較其它國家偏高，其中，尤以華航在名古屋（民國八十三年）及桃園大園（民國八十七年）兩次的失事最為嚴重，死傷人數合計將近五百人。飛安事件頻傳，對國家、社會造成相當大的衝擊，民眾對飛安也產生疑慮。飛安不佳除了直接影響民眾行的便利外，亦間接影響國家的國際形象。本研究作者於民國八十七年華航空難發生後，臨時受命兼掌民航局，有鑑於我國飛安監理制度仍未臻完善，而飛安監理工作對整個民航運輸體系之正常運作及健全發展至為重要，認為有必要深入瞭解問題所在，並參考其它國家的作法，以規劃建立符合我國環境的一套制度。
貳、研究目的
　一般飛航安全的確保，在政府部門的職掌範圍內，主要是由「飛安監理」及「航管助航」兩大系統所維繫。其中，「飛安監理」系統是以飛行人員及航空器為主要對象，目前各航空公司均設有負責飛行人員遴選、進用、訓練、考核、派遣等之航務管理部門，以及與航空器維修有關的維修品管、維修人員管理之機務部門，上述兩部門係航空公司飛安管理工作的實際執行單位。而交通部民用航空局則負責查核並督促各航空公司的飛安管理作業，以監督整個飛安體系之正常運作。
　目前我國民用航空局對業者的監督管理工作，不論在航務或機務方面大多沿襲美國聯邦航空總署（Federal Aviation Administration, FAA）的作法，甚至於民國八十五年起即在美國聯邦航空總署的要求與協助下，建立了現行的飛安查核制度，其中，包括民航局飛航作業程序、主任查核員制度及航空公司飛航作手冊、訓練計畫的修訂等。較諸以往，雖然已逐漸走向制度化，惟全盤承襲美國制度，是否適我國文化國情，況且美國聯邦航空總署的作法也尚有改進的空間；此外，目前在國籍航空公司的自我查核部份，由於各家航空公司的背景環境及營運規模均有不同，投入在航務、機務查核方面的資源及作法亦有極大的差異；至於民航局本身在查核員的遴聘、訓練、查核作業、人員調派、行政管理，以及對航空公司查核作業的執行、與航空公司航／機務作業的配合等方面仍未臻健全，許多工作流於形式，造成整個飛安監理工作無法完全落實。因此，就整個飛安監理制度而言，不論是民航主管機關應扮演的角色或是航空公司如何確實有效地執行整個航務與機務作業，均有必要借鏡其他國家之作法。
　「航管助航」是指航管作業與助、導航設施，為空中交通的管制系統，直接關係飛航安全。目前雖然世界上有些國家已將航管作業委由民間機構辦理（如加拿大），但我國仍係由民航局負責。民航局除內部設有航管組與助航組統籌政策規劃與制度設計外，其下另設有飛航服務總台之專責機構，負責提供飛航情報、飛航管制、航空氣象、航空通信之各項飛航服務。此外對於地面助、導航設施之架設、運用與維護，以及系統之正常運作亦均由其負責。
　航管及助航系統之於飛航安全者，除了在設施面的因素外，最主要仍為人為因素。航管人力不足的問題自開放天空以來即經常存在。目前航管人員須經國家考試進用，之後尚須經職前訓練一年以上方能執行任務，而航管作業涉專業技術，人才網羅不易，因此有關人員培訓，制度設計，作業管理，以至航管系統設備之維護與更新等均為提昇飛安水準之主要工作。
　本研究之目的是希望經由資料蒐集與實地查訪，以對於其他國家的民航政策與飛安管理（監理）體系進行深入的瞭解，俾相互印證、擷取各種作法之所長。
叁、研究範圍與對象
　本研究之重點在於探討其它國家政府部門在整體民航發展與飛安維繫工作上所扮演的角色，從相關政策與制度之內涵到具體作法，其範圍含括法令規章、制度設計與運作、組織架構、人力運用等涉及到政府公權力與執行層面的相關課題。
另外，由於航空設施的良窳對民航發展及飛安環境之提昇有相當直接之影響，且亦多屬政府主管機關權責，故有關航空站之建設、經營與管理，乃至噪音管制以及航管系統之運作，亦均在本研究探討範圍之內。
　在研究對象（國家）之選擇上，由於以往我國與美國聯邦航空總署合作密切，而中華航空公司自二次空難後，即分別與德航（Lufthansa German Airlines）與新航（Singapore Airlines）特續進行合作改善計畫，故國內對於美、德、新三國的相關資訊已有較完整的蒐集與瞭解，惟對於其他國家之民航主管機關及其主要航空公司相關制度之資訊則較為欠缺；因此，本研究選擇航空事業發展迅速且整體飛安表現較佳的國家，作為研究調查的對象，在亞澳地區選擇澳洲、紐西蘭、日本，在歐美地區選擇加拿大與英國。
肆、章節概要
　如前節所述，本研究選擇了英國、加拿大、日本、澳洲與紐西蘭等五個國家作為研究考察對象。以下各章則分別以國家為單元，記錄整理相關查訪資料，並以我國目前民航現況之介紹為起始，以作為比較研究之基礎。
本研究因限於時間與人力，對民航相關課題，無法全部涵蓋，且各國狀況原本即有很大差異，惟為便於研究比較，所有資訊均依下列要項綜整陳述：
�P民航基本資料、政策方向、民航組織；
�P機場發展政策相關課題；
�P飛航管制服務；
�P民航人力；
�P飛安監理制度。
伍、附記
　本研究係作者獲財團法人孫運璿學術基金會表揚傑出公務人員獎助下所進行。作者因公務繁忙，且因原考察研究計畫之對象與範圍均甚為廣泛，需時較久，加上所獲致資料至為龐大，整理費時，在主客觀條件雙重限制下，利用新舊政府交替時間匆匆完成，故本報告充其量僅能算是考察報告，離學術研究論著水準尚遠。
　作者對財團法人孫運璿學術基金會之獎勵及賜予考察研究機會，在此敬表感謝之意。