##

#

  • 107年陳志銘/財政儲備、預算責任及債務管理之探討

    出版品 建立日期 2021-02-03 15:28:40





  • ※若有需要本會出版品,請來電詢問索取。



    出版品名稱:財政儲備、預算責任及債務管理之探討

    作者:107年得獎人:陳志銘

    ISBN No:978-986-94416-9-8

    出版者:財團法人孫運璿學術基金會

    出版時間:109年9月

    出版品下載:我要下載

  • 自序:


  • 在筆者25年的公務生涯裏,從中央單位到地方基層、從都市計畫跳躍到財務規劃管理,深刻體會財政不僅是計畫實現的基礎,更是首長兌現政治承諾的重要保證。筆者之前曾代表臺北市政府參加行政院「105年組團出國專題研究財政管理班」,親赴蘇格蘭愛丁堡大學展開為期2週的實習,首次對英國在財政管理的相關作為留下深刻的印象。

    筆者何其有幸在107年12月受到「財團法人孫運璿學術基金會」的青睞,獲頒表揚政府部門有重要貢獻之傑出人士的殊榮;首先要感謝臺北市長柯文哲的推薦,以及基金會鄭崇華董事長、孫震前校長、史欽泰執行長及諸位董事們的肯定與拔擢,並贊助筆者出國考察訪問拓展視野。

    本次出國考察特別選定「英系」國家及地區,除了3度造訪英國,也選擇1867–1942年英國殖民地的新加坡,與1841–1997年英國統治的香港,其不僅有一脈相承的年度預算起始日,亦有一些師承英國財政制度的影子。臺北市政府因為這幾年有財政盈餘大幅清償過去債務,然因累積負債過高,即使努力償還了500多億元的債務,至今仍是處於近千億元的負債狀態;反觀香港、新加坡,其不僅沒有償還債務壓力,每年財政收支的盈餘更是被逐年累積為政府財政儲備或國家儲備;2019年末的新冠病毒(Covid-19)疫情席捲全球,過去累積的財政儲備立即派上用場,也讓人民及企業遭受的經濟壓力得到一些紓困。

    我國地方政府的財政收入大多仰賴「稅收」,近期則納入「土地開發」增加收入,然而城市可供開發土地資源有限,如何創造「投資收入」是財政管理者必須認真思考的議題,無論是新加坡的GIC或Temasek Holdings以主權基金的型態在全球各地投資,或香港從財政儲備提撥一部分成立未來基金注入一個名為「香港增長組合」的投資組合,均是著眼於長期的投資回報。至於英國的預算責任辦公室(OBR)提供政府預算編列依據與評估政府施政績效,及債務管理辦公室(DMO)負責債務管理與國庫現金管理的機制均值得我國中央及地方政府仿效。

    這次能到英國、新加坡、香港三地考察訪問與蒐集相關研究報告,進一步瞭解其在財政管理的制度設計及運作方式,然因個人學養有限、才疏學淺,如內容上有疏漏或標註不足之處,尚祈國內外先進不吝賜教指正。

    2020年7月

  • 目錄:


  • 壹、香港公共財政

    一、公共財政

    二、財政狀況

    三、政府帳目結構

    四、港府2019/2020預算案

    貳、政府財政儲備.

    一、房屋儲備金

    二、長遠財政計劃工作小組

    三、未來基金

    參、新加坡政府投資機構

    一、淡馬錫投資控股公司(Temasek Holdings)

    二、新加坡政府投資公司

  • 摘要或緒論:


  • 壹、香港公共財政

    一、公共財政

    公共財政係指政府的收入與支出,是政府實現經濟政策目標、提供公共服務的主要途徑之一;當市場無法有效解決特定經濟、環境或社會穩定與公平問題時,由政府主導的公共財政就必須對市場經濟體制進行調解,對公共服務資源進行合理配置。

    (一) 公共財政之管理

    香港《基本法》 內訂明政府管理公共財政之原則。其規定:「香港特別行政區保持財政獨立;香港特別行政區的財政收入全部用於自身需要,不上繳中央人民政府;中央人民政府不在香港特別行政區徵稅。」(第106條);「香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」(第107條);「香港特別行政區實行獨立的稅收制度;香港特別行政區參照原在香港實行的低稅政策,自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。」(第108條);並由「香港特別行政區立法會根據政府的提案,審核、通過財政預算;行使批准稅收和公共開支之職權。」(第73條)。香港長期以來均致力於維持低稅率及簡單稅制,奉行審慎理財以履行基本法之規定,並採用地域來源原則徵稅,是具吸引力的世界級經商之都。同時透過《公共財政條例》貫徹《基本法》規定,明訂一套控制及管理香港公共財政的制度,清楚界定立法和行政機關各自的權力與職能。財政司司長每年根據《公共財政條例》向立法會提交周年收支預算,預算以中期預測為基礎,並確保充分顧及香港經濟的長遠趨勢。政府部門的開支不可超過預算內所列明的金額,並只能用於立法會所批准之用途。如部門在該財政年度內有需要修改開支預算而動用更多款項,必須先獲得立法會或當局授權批准。

    特區政府透過「政府一般收入帳目」與多個根據《公共財政條例》設立之基金進行財政管理。政府一般收入帳目主要處理各部門之日常收支,係提供資源給政府財務活動的主要機制;而各個基金則是根據《公共財政條例》第29條由立法會決議通過,為資助特定事務而設立,有其特定用途,並由政府依需要把資源從該帳目轉撥到前開基金。這些基金包括基本工程儲備基金、資本投資基金、公務員退休金儲備基金、賑災基金、創新及科技基金、土地基金、貸款基金、獎券基金和債券基金。政府收入和政府開支是指政府一般收入帳目和上述8個基金(不包括債券基金)的總收支,而政府財政儲備則包括政府一般收入帳目及這8個基金的累積結餘。

    (二) 編製財政預算之程序

    編製財政預算首先是資源分配工作,財政司會草擬下一個財政年度之政府開支及收入預算。根據《公共財政條例》規定,財政司司長每年須向立法會提交周年 收支預算,通常於每年2月向立法會提交《撥款條例》草案及政府的開支預算供立法會審閱,在立法會會議席上發表財政預算案演辭,概述政府的財政建議。《撥款條例》經過三讀制定,預算開支即獲批准,開支預算以《撥款條例》所規定的撥款額為限;而財政司司長向立法會提交《撥款條例》草案時,也會同時宣布收入方面之新建議。不過,財政司司長亦可於其他時候提出收入方面的建議,如同我國政府預算追加減的程序。

    (三) 財政中期預測

    政府每年提交財政預算案時均會準備一份中期預測,這是一項5年的收支預測,政府根據5年滾計的中期收支預測管理財務,並按照這項預測推算政府的綜合財政狀況。收入方面的推算反映政府之財政政策、經濟概況展望及估計的收款情況;開支方面的推算則會考慮到政府服務供給及需求方面預期的增長。政府管理公共財政最重要的原則是政府開支的增長在一段期間內不得超越整體經濟的增長;財政司司長每年提交立法會審查的財政預算案,便是根據中期預測而制定,以確保充分顧及前開原則及香港經濟的長遠趨勢;中期預測並非一份工作藍圖,而是作為基線,用以衡量進度及評估是否須進一步採取行動。

    (四) 財務狀況

    以2018/19財政年度財務狀況為例,政府收入為5,998億港元,開支為5,318億港元,政府於該年度取得680億港元盈餘;截至 2019年3月底,財政儲備累積結餘為11,709億港元。公共開支包括政府開支及營運基金和房屋委員會的開支,2018/19財政年度經營開支增加17.2%,政府整體開支亦增加14.2%。預估2019/20財政年度的經營開支會進一步上升15.4%,體現政府善用資源、發展經濟、改善民生的決心;在直至2023/24財政年度的中期預測這5年期間,公共開支將占本地生產總值達22%。預計到該財政年度終結,財政儲備可達到11,616億港元。

    (五) 財政收入

    香港的主要收入來源為利得稅、薪俸稅、投資回報及來自土地交易的收入;其他重要收入來源包括差餉、物業及股票買賣印花稅、博彩稅、政府服務的各項收費及若干指定商品的稅款。