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出版品名稱:兩稅合一研討會實錄
主辦單位:財團法人孫運璿學術基金會
協辦單位:財團法人中華經濟研究院
出版時間:民國八十六年八月
摘要:
 「兩稅合一」所得稅制的建立,為當前重大的財稅改革工作,事關投資大眾福祉與產業發展至鉅。目前行政院已通過的「兩稅合一」方案的主要內容,是在設算扣底法下,營利事業所繳納的營利事業所得稅,自當年度綜合所得稅結算申報應納稅額中扣抵,消除營利所得的重複課稅,使得大約48萬家獨資、合夥組織型態的事業不再負擔營所稅,而股利所得的最高稅負也由55%降至40%;並可降低租稅對企業財務決策與股利分配決策的扭曲程度,使得稅制更公平、合理,故改革的大方向是值得肯定的。但是仍有一些問題存在,例如對保留盈餘加徵10%的營利事業所得稅作法,引起不少爭議,值得深入加以探討。
 孫運璿學術基金會與中華經濟研究院舉辦這次公開的研討會,冀能協助政府在作公共政策決定時,能夠有更周詳的考慮,讓大家有更多的機會瞭解政策內容及可能發生的影響。這次研討會邀請陳聽安、蘇建榮、孫克難三位教授分別發表兩篇論文。並且邀請財政部的顏慶章次長、經濟部的尹啟銘次長、科學園區的王弓局長,以及工業總會的嚴長庚常務理事四位先生擔任評論。
 首先,陳聽安、蘇建榮兩位教授合寫的論文,傾向於支持財政部所提的兩稅合一方案。他們認為設算扣抵制之兩稅合一,可以彌平租稅對舉債與募股決策的扭曲;但若兩稅邊際稅率相差頗大的反情況下,反而對企業的盈餘分配決策造成另一種扭曲。為避免此一扭曲所產生以未分配盈餘避稅的現象,故認為對保留盈餘加徵10%的營所稅有其必要性。並且指出此一加徵措施係屬租稅暫繳性質,在未來分配時仍可設算抵扣,其對股東稅負或有影響,但就長期而言,有助於資金運用的效率提升。
 陳、蘇兩位教授進一步指出,在採設算扣抵法並對保留盈餘加徵之下,可透過資金成本、資本使用者成本、與財務融通決策的變化,對企業固定資本投資產生作用。但根據文獻上之初步實證結果顯示,實施新制對民營上市公司製造業的固定資本投資並無顯著影響;對一般所關注的高科技產業,保留盈餘加徵對其固定資本投資所產生的負面效果有限且不顯著。
 陳、蘇兩位教授也在文中估計兩稅合一的稅收損失在400億元左右;並建議決策當局在籌措財源時,宜多考慮分配效果。最後,兩位教授建議「促進產業升級條例」(以下簡稱「產升條例」)所規定的各項獎勵措施,宜實施至民國88年底屆滿時。
 孫研究員的論文中,首先指出財政部的改制方案在目的上產生矛盾性。由於兩稅合一的目的在於消除重複課稅,本質上是一種減稅措施,又要透過對保留盈餘加徵10%以達成稅收平衡,就會產生改制目的上的矛盾性,充其量只是稅負的重分配。況且對保留盈餘加徵10%,廠商經由租稅規劃,使得稅政單位不易達到增加稅收的效果,卻造成稅制的複雜性。並且指出保留盈餘為企業研發的重要資金來源,對保留盈餘課稅,會影響產業的升級與發展。因此,此種加徵10%的措施極可能得不償失。
 孫研究員同時指出,若是政治基於市場失靈或外部性的考慮,或是基於動態比較利益與產業發展的考慮,認為某些「功能別」活動(例如研究與發展)在現階段仍有必要透過租稅減免來獎勵或協助,以增進國際競爭力及資源配置的效率時,則在兩稅合一制度下也應配合一致,不應產生一邊獎勵,一邊沖銷的政策矛盾性。
 因此,孫研究員在比較「兩稅合一」的方式後,傾向支持具有簡便性及稅率一致性的股利所得免稅法;若是此法實施有其困難,則建議綜所稅與營所稅之最高邊際稅率拉平成30%,維持稅率的一致性、中立性,建立正規、簡化的兩稅合一制度。且認為兩稅合一不應干擾企業的內部活動,對企業賴以成長、升級的自有資金加徵10%就是一種干擾;基於對稅收損失之彌補有限,可能普遍影響產業的發展,以及顧及稅務行政簡化的考慮,故建議取消對保留盈餘加徵10%的規定。而產升條例第15條有關保留盈餘之規定,亦應繼續實施至民國88年底產升條例屆滿時,以維護政府的誠信。
 至於產升條例中有關功能別之獎勵(例如研究與發展) ,若其外部性比較大,現階段仍有租稅獎勵的必要時,則在制度設計上應具完整性,而在政策上應具一致性,亦即可考慮將功能別之租稅減免優惠准予延伸至股東階段擁有抵稅權,以落實「科技島」之政策目標。
 孫研究員並指出財政部對稅收損失的估計或有低估之嫌;若依財政部的估計方式推至實施時,稅收損失將達400億元。然而更精細的估計,則應從動態,整體來考量稅收損失。並且認為稅制改革應有完整的配套,也就是在降低稅率之同時,應擴大稅基,取消不合時宜的獎勵措施。租稅改革應具長遠眼光,改革難免會產生稅收損失,但若減稅能創造優良的投資環境,當有助於未來稅收的增加。
緊接著四位評論人針對上述兩篇論文提出評論。
 首先是財政部嚴次長秉持其一貫的看法,強調對保留盈餘加徵10%營所稅乃絕對必要的配套措施,不致防礙產業的儲蓄與資本累積,且對稅務行政及工商業的影響有限,並且認為財政部方案可以同時達到消除租稅扭曲及降低稅負的目的。且基於實施兩稅合一的國家大多採用設算抵扣法,故而認為設算抵扣法較佳。並且指出兩稅合一對高科技產業雖然沒有額外的好處,但他們所享用的五、四年免稅終會屆滿,就可享受消除重複課稅的好處。最後,強調兩稅合一制度將創造一個適用於全體產業之優良、普遍的租稅環境。
 經濟部尹次長首先指出政策的決定應具有宏觀的看法,與做法,租稅環境的比較應具國際性的視野,而稅制改革的稅收損失也不祇從局部面去考慮,應具有總體的眼光。並且指出租稅政策應配合產業發展,對於進入障礙大,具有外部性及市場失靈存在時,是需要政府利用租稅政策來配合產業發展。進而指出企業增加保留盈餘是為了避稅是沒有根據的;對保留盈餘加增10%,使中小企業向銀行借錢處於相對不利的地位;而未上市公司也不易自股票市場籌到資金,如此加增10%就產生政府干預作用。
 科學園區王局長首先指出,在實證時若能將樣本點擴大,包括股票上市及未上市公司在內,則更能瞭解兩稅合一對高科技產業的衝擊。進而認為高科技產業景氣波動大,面臨相當大的風險,產品週期短、投資額大、研發的投入也大、設備更新快,也就是在市場失靈的時候,政府應該進去矯正或調整。並且指出科學園區的廠商最早享受兩稅合一的好處(此指五年免稅) ,好像沒有繳什麼稅,但是增加就業機會,政府就收了個人所得稅,此外,還有營業稅、地價稅、房屋稅等。事實上高科技產業的推動,透過市場失靈的調整,證明了所創造出來的效果非常多,例如為國家創造了六萬個高科技尖兵,提升國家的科技競爭力。王局長並且提出具體的建議,如果五年免稅與股東投資抵減一定要兩個優惠只能擇一適用的話,那麼五年免稅的部分也要及於股東。
 工業總會嚴常務理事認為高科技的科學園區既然享受了這麼多年稅金減免的優惠,他們對社會的回饋好像並不夠,尤其是高科技和傳統行業的結合(包括人才與資金)應加強。他在贊成兩稅合一政策的推動之餘,建議以後稅收充裕時能將保留盈餘要繳的10%取消,做到真正的兩稅合一。
 在自由討論時,孫運璿基金會董事長徐立德先生指出兩稅合一傳統行業有免除兩次課稅的好處毫無疑問的稅收會減少,財政部為使稅收不要減少,因此在未分配盈餘方面就加徵10%,但從長期看來,將來是要退還的,如此在稽徵上增添手續費是否也應考慮。同時指功能性的獎勵有其重要性,但是否應讓高科技產業繳一點稅?這是一個問題。
 中華經濟研究院副研究員黃耀輝先生指出財政部的「設算抵扣法」並未消除發放股利與保留盈餘間的扭曲,尤其在營所稅與綜所稅稅率差距大,財政部在不敢課徵證券交易所得課稅的背景下,財政部原來就只是選了一個次佳方案。並且指出陳委員和蘇副教授的文章中認為兩稅合一加課10%附加稅的影響不大,此種說法有待商搉;以企業過去的資料迴歸推論企業未來的行為不變,這是一種牽強的論斷。
 台灣水泥公司總經理辜成允先生認為,保留盈餘加徵10%的影響不只是限於高科技產業,而是全面性的影響;由於高科技產業的股東資金來源來自全民及傳統產業,如此一來,保留盈餘的加徵10%稅會對高科技產業及傳統產業皆帶來負面影響,削弱我國國際競爭力。因為在自由化政策下,傳統工業也需要加速資本形成,以便加強自動化、環保、研究開發、合併、購併、多角化經營等活動,而加徵10%之保留盈餘稅賦,勢必會對傳統產業資本形成帶來負面影響。
 中華經濟研究院研究員林安樂先生認為,公司保留盈餘加課10%引起很大的爭議,不希望因此而拖延實施兩稅合一。因此建議在第一階段,讓兩稅合一單純化,不要對保留盈餘加課10%,使兩稅合一能早日付諸實施;在第二階段,再從整體稅收的考量來解決稅收不足的問題,並達成「消除免稅,降低稅率」的更大目標。並且強調政府施政絕不能違背誠信原則,在「產升條例」未到期前,政府已承諾的租稅優惠不宜片面廢止。
 中華經濟研究院副研究員陳元保先生認為,企業皆有自己設定的「最適資本結構」,而且一元的負債資金並不能取代一元的權益資金,「保留盈餘加徵10%」企減少業內部為投資所需的資金流量,因舉債融通而強迫企業改變其最適資本結構,似與租稅中立性的原則相矛盾。
 最後,中央研究院副研究員蔡吉源先生,說明其曾利用多部門總體經濟模型進行實證,發現兩稅合一對總體經濟變數(包括投資、進出口、實質所得等)具有正面的效果。
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