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出版品名稱：財政儲備、預算責任及債務管理之探討
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作者：107年得獎人:陳志銘
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ISBN No：978-986-94416-9-8
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出版者：財團法人孫運璿學術基金會
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出版時間：109年9月
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出版品下載：
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| 自序： |
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． 在筆者25年的公務生涯裏，從中央單位到地方基層、從都市計
畫跳躍到財務規劃管理，深刻體會財政不僅是計畫實現的基礎，更
是首長兌現政治承諾的重要保證。筆者之前曾代表臺北市政府參加
行政院「105年組團出國專題研究財政管理班」，親赴蘇格蘭愛丁
堡大學展開為期2週的實習，首次對英國在財政管理的相關作為留
下深刻的印象。
筆者何其有幸在107年12月受到「財團法人孫運璿學術基金
會」的青睞，獲頒表揚政府部門有重要貢獻之傑出人士的殊榮；首
先要感謝臺北市長柯文哲的推薦，以及基金會鄭崇華董事長、孫震
前校長、史欽泰執行長及諸位董事們的肯定與拔擢，並贊助筆者出
國考察訪問拓展視野。
本次出國考察特別選定「英系」國家及地區，除了3度造訪英
國，也選擇1867–1942年英國殖民地的新加坡，與1841–1997年
英國統治的香港，其不僅有一脈相承的年度預算起始日，亦有一些
師承英國財政制度的影子。臺北市政府因為這幾年有財政盈餘大幅
清償過去債務，然因累積負債過高，即使努力償還了500多億元的
債務，至今仍是處於近千億元的負債狀態；反觀香港、新加坡，其
不僅沒有償還債務壓力，每年財政收支的盈餘更是被逐年累積為政
府財政儲備或國家儲備；2019年末的新冠病毒（Covid-19）疫情席
捲全球，過去累積的財政儲備立即派上用場，也讓人民及企業遭受
的經濟壓力得到一些紓困。
我國地方政府的財政收入大多仰賴「稅收」，近期則納入「土
地開發」增加收入，然而城市可供開發土地資源有限，如何創造
「投資收入」是財政管理者必須認真思考的議題，無論是新加坡的
GIC或Temasek Holdings以主權基金的型態在全球各地投資，或香港
從財政儲備提撥一部分成立未來基金注入一個名為「香港增長組
合」的投資組合，均是著眼於長期的投資回報。至於英國的預算責
任辦公室（OBR）提供政府預算編列依據與評估政府施政績效，及
債務管理辦公室（DMO）負責債務管理與國庫現金管理的機制均值
得我國中央及地方政府仿效。
這次能到英國、新加坡、香港三地考察訪問與蒐集相關研究報
告，進一步瞭解其在財政管理的制度設計及運作方式，然因個人學
養有限、才疏學淺，如內容上有疏漏或標註不足之處，尚祈國內外
先進不吝賜教指正。
2020年7月
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| 目錄： |
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． 壹、香港公共財政............................................... 1
一、公共財政................................................1
二、財政狀況................................................7
三、政府帳目結構........................................ 9
四、港府2019/2020預算案................................... 11
貳、政府財政儲備............................................. 25
一、房屋儲備金............................................ 27
二、長遠財政計劃工作小組...................................28
三、未來基金............................................. 34
參、新加坡政府投資機構...................................... 37
一、淡馬錫投資控股公司（Temasek Holdings）.................37
二、新加坡政府投資公司（GIC）..............................52
肆、新加坡的國家儲備...........................................67
一、政府儲備管理框架.......................................69
二、總統在保護儲備金的作用............................. 73
三、國家儲備淨投資收益（Net Investment Income, NII）/
國家儲備淨投資回報（Net Investment Returns, NIR）..... 75
伍、預算責任辦公室（Office for Budget Responsibility, OBR）....79
一、組織架構...............................................79
二、工作職掌.............................................. 81
三、立法文件...............................................85
四、財政預測程序...........................................86
五、經濟預測程序......................................... 88
六、英國公共財政（2019-20年度）概況........................91
陸、債務管理辦公室（Debt Management Office, DMO）.............103
一、組織架構..............................................108
二、債務管理............................................. 110
三、公債發行與管理........................................111
四、國庫現金管理..........................................116
五、國家減債委員會（CRND）................................119
六、公共工程貸款委員會（PWLB）............................122
柒、新冠病毒（Covid-19）疫情後之近期觀察..................... 125
一、香港財政儲備及未來基金................................125
二、新加坡國家儲備........................................126
三、英國預算責任辦公室（OBR）.............................127
四、英國債務管理辦公室（DMO）.............................129
捌、附件......................................................131
一、考察訪問進修計畫書....................................131
二、感謝..................................................134
三、參考文獻及網站....................................... 134 |
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| 摘要或緒論： |
| ． |
． 壹、香港公共財政
一、公共財政
公共財政係指政府的收入與支出，是政府實現經濟政策目
標、提供公共服務的主要途徑之一；當市場無法有效解決特定
經濟、環境或社會穩定與公平問題時，由政府主導的公共財政
就必須對市場經濟體制進行調解，對公共服務資源進行合理配
置。
(一) 公共財政之管理
香港《基本法》 內訂明政府管理公共財政之原則。其
規定：「香港特別行政區保持財政獨立；香港特別行政區的
財政收入全部用於自身需要，不上繳中央人民政府；中央人
民政府不在香港特別行政區徵稅。」（第106條）；「香港
特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，
避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」（第107
條）；「香港特別行政區實行獨立的稅收制度；香港特別行
政區參照原在香港實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅
率、稅收寬免和其他稅務事項。」（第108條）；並由「香
港特別行政區立法會根據政府的提案，審核、通過財政預
算；行使批准稅收和公共開支之職權。」（第73條）。
香港長期以來均致力於維持低稅率及簡單稅制，奉行審
慎理財以履行基本法之規定，並採用地域來源原則徵稅，是
具吸引力的世界級經商之都。同時透過《公共財政條例》貫
徹《基本法》規定，明訂一套控制及管理香港公共財政的制
度，清楚界定立法和行政機關各自的權力與職能。財政司司
長每年根據《公共財政條例》向立法會提交周年收支預算，
預算以中期預測為基礎，並確保充分顧及香港經濟的長遠趨
勢。政府部門的開支不可超過預算內所列明的金額，並只能
用於立法會所批准之用途。如部門在該財政年度內有需要修
改開支預算而動用更多款項，必須先獲得立法會或當局授權
批准。
特區政府透過「政府一般收入帳目」與多個根據《公共
財政條例》設立之基金進行財政管理。政府一般收入帳目主
要處理各部門之日常收支，係提供資源給政府財務活動的主
要機制；而各個基金則是根據《公共財政條例》第29條由立
法會決議通過，為資助特定事務而設立，有其特定用途，並
由政府依需要把資源從該帳目轉撥到前開基金。這些基金包
括基本工程儲備基金、資本投資基金、公務員退休金儲備基
金、賑災基金、創新及科技基金、土地基金、貸款基金、獎
券基金和債券基金。
政府收入和政府開支是指政府一般收入帳目和上述8個
基金（不包括債券基金）的總收支，而政府財政儲備則包括
政府一般收入帳目及這8個基金的累積結餘。
(二) 編製財政預算之程序
編製財政預算首先是資源分配工作，財政司會草擬下一
個財政年度之政府開支及收入預算。根據《公共財政條例》
規定，財政司司長每年須向立法會提交周年 收支預算，通
常於每年2月向立法會提交《撥款條例》草案及政府的開支
預算供立法會審閱，在立法會會議席上發表財政預算案演
辭，概述政府的財政建議。《撥款條例》經過三讀制定，預
算開支即獲批准，開支預算以《撥款條例》所規定的撥款額
為限；而財政司司長向立法會提交《撥款條例》草案時，也
會同時宣布收入方面之新建議。不過，財政司司長亦可於其
他時候提出收入方面的建議，如同我國政府預算追加減的程
序。
(三) 財政中期預測
政府每年提交財政預算案時均會準備一份中期預測，這
是一項5年的收支預測，政府根據5年滾計的中期收支預測
管理財務，並按照這項預測推算政府的綜合財政狀況。收入
方面的推算反映政府之財政政策、經濟概況展望及估計的收
款情況；開支方面的推算則會考慮到政府服務供給及需求方
面預期的增長。政府管理公共財政最重要的原則是政府開支
的增長在一段期間內不得超越整體經濟的增長；財政司司長
每年提交立法會審查的財政預算案，便是根據中期預測而制
定，以確保充分顧及前開原則及香港經濟的長遠趨勢；中期
預測並非一份工作藍圖，而是作為基線，用以衡量進度及評
估是否須進一步採取行動。
(四) 財務狀況
以2018/19財政年度財務狀況為例，政府收入為5,998億
港元，開支為5,318億港元，政府於該年度取得680億港元
盈餘；截至 2019年3月底，財政儲備累積結餘為11,709億
港元。公共開支包括政府開支及營運基金和房屋委員會的開
支，2018/19財政年度經營開支增加17.2%，政府整體開支
亦增加14.2%。預估2019/20財政年度的經營開支會進一步
上升15.4%，體現政府善用資源、發展經濟、改善民生的決
心；在直至2023/24財政年度的中期預測這5年期間，公共
開支將占本地生產總值達22%。預計到該財政年度終結，財
政儲備可達到11,616億港元。
(五) 財政收入
香港的主要收入來源為利得稅、薪俸稅、投資回報及來
自土地交易的收入；其他重要收入來源包括差餉、物業及股
票買賣印花稅、博彩稅、政府服務的各項收費及若干指定商
品的稅款。 |
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