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出版品名稱:財政儲備、預算責任及債務管理之探討
作者:陳志銘
ISBN No:978-986-94416-9-8
出版者:財團法人孫運璿學術基金會
出版時間:109年9月
出版品下載:
自序:
在筆者25年的公務生涯堙A從中央單位到地方基層、從都市計
畫跳躍到財務規劃管理,深刻體會財政不僅是計畫實現的基礎,更
是首長兌現政治承諾的重要保證。筆者之前曾代表臺北市政府參加
行政院「105年組團出國專題研究財政管理班」,親赴蘇格蘭愛丁
堡大學展開為期2週的實習,首次對英國在財政管理的相關作為留
下深刻的印象。
筆者何其有幸在107年12月受到「財團法人孫運璿學術基金
會」的青睞,獲頒表揚政府部門有重要貢獻之傑出人士的殊榮;首
先要感謝臺北市長柯文哲的推薦,以及基金會鄭崇華董事長、孫震
前校長、史欽泰執行長及諸位董事們的肯定與拔擢,並贊助筆者出
國考察訪問拓展視野。
本次出國考察特別選定「英系」國家及地區,除了3度造訪英
國,也選擇1867–1942年英國殖民地的新加坡,與1841–1997年
英國統治的香港,其不僅有一脈相承的年度預算起始日,亦有一些
師承英國財政制度的影子。臺北市政府因為這幾年有財政盈餘大幅
清償過去債務,然因累積負債過高,即使努力償還了500多億元的
債務,至今仍是處於近千億元的負債狀態;反觀香港、新加坡,其
不僅沒有償還債務壓力,每年財政收支的盈餘更是被逐年累積為政
府財政儲備或國家儲備;2019年末的新冠病毒(Covid-19)疫情席
捲全球,過去累積的財政儲備立即派上用場,也讓人民及企業遭受
的經濟壓力得到一些紓困。

我國地方政府的財政收入大多仰賴「稅收」,近期則納入「土
地開發」增加收入,然而城市可供開發土地資源有限,如何創造
「投資收入」是財政管理者必須認真思考的議題,無論是新加坡的
GIC或Temasek Holdings以主權基金的型態在全球各地投資,或香港
從財政儲備提撥一部分成立未來基金注入一個名為「香港增長組
合」的投資組合,均是著眼於長期的投資回報。至於英國的預算責
任辦公室(OBR)提供政府預算編列依據與評估政府施政績效,及
債務管理辦公室(DMO)負責債務管理與國庫現金管理的機制均值
得我國中央及地方政府仿效。
這次能到英國、新加坡、香港三地考察訪問與蒐集相關研究報
告,進一步瞭解其在財政管理的制度設計及運作方式,然因個人學
養有限、才疏學淺,如內容上有疏漏或標註不足之處,尚祈國內外
先進不吝賜教指正。
2020年7月

目錄:
壹、香港公共財政............................................... 1
一、公共財政................................................1
二、財政狀況................................................7
三、政府帳目結構........................................ 9
四、港府2019/2020預算案................................... 11
貳、政府財政儲備............................................. 25
一、房屋儲備金............................................ 27
二、長遠財政計劃工作小組...................................28
三、未來基金............................................. 34
參、新加坡政府投資機構...................................... 37
一、淡馬錫投資控股公司(Temasek Holdings).................37
二、新加坡政府投資公司(GIC)..............................52
肆、新加坡的國家儲備...........................................67
一、政府儲備管理框架.......................................69
二、總統在保護儲備金的作用............................. 73
三、國家儲備淨投資收益(Net Investment Income, NII)/
國家儲備淨投資回報(Net Investment Returns, NIR)..... 75
伍、預算責任辦公室(Office for Budget Responsibility, OBR)....79
一、組織架構...............................................79
二、工作職掌.............................................. 81
三、立法文件...............................................85
四、財政預測程序...........................................86
五、經濟預測程序......................................... 88
六、英國公共財政(2019-20年度)概況........................91
陸、債務管理辦公室(Debt Management Office, DMO).............103
一、組織架構..............................................108
二、債務管理............................................. 110
三、公債發行與管理........................................111
四、國庫現金管理..........................................116
五、國家減債委員會(CRND)................................119
六、公共工程貸款委員會(PWLB)............................122
柒、新冠病毒(Covid-19)疫情後之近期觀察..................... 125
一、香港財政儲備及未來基金................................125
二、新加坡國家儲備........................................126
三、英國預算責任辦公室(OBR).............................127
四、英國債務管理辦公室(DMO).............................129
捌、附件......................................................131
一、考察訪問進修計畫書....................................131
二、感謝..................................................134
三、參考文獻及網站....................................... 134
摘要或緒論:
壹、香港公共財政
一、公共財政
公共財政係指政府的收入與支出,是政府實現經濟政策目
標、提供公共服務的主要途徑之一;當市場無法有效解決特定
經濟、環境或社會穩定與公平問題時,由政府主導的公共財政
就必須對市場經濟體制進行調解,對公共服務資源進行合理配
置。
(一) 公共財政之管理
香港《基本法》 內訂明政府管理公共財政之原則。其
規定:「香港特別行政區保持財政獨立;香港特別行政區的
財政收入全部用於自身需要,不上繳中央人民政府;中央人
民政府不在香港特別行政區徵稅。」(第106條);「香港
特別行政區的財政預算以量入為出為原則,力求收支平衡,
避免赤字,並與本地生產總值的增長率相適應。」(第107
條);「香港特別行政區實行獨立的稅收制度;香港特別行
政區參照原在香港實行的低稅政策,自行立法規定稅種、稅
率、稅收寬免和其他稅務事項。」(第108條);並由「香
港特別行政區立法會根據政府的提案,審核、通過財政預
算;行使批准稅收和公共開支之職權。」(第73條)。
香港長期以來均致力於維持低稅率及簡單稅制,奉行審
慎理財以履行基本法之規定,並採用地域來源原則徵稅,是
具吸引力的世界級經商之都。同時透過《公共財政條例》貫
徹《基本法》規定,明訂一套控制及管理香港公共財政的制
度,清楚界定立法和行政機關各自的權力與職能。財政司司
長每年根據《公共財政條例》向立法會提交周年收支預算,
預算以中期預測為基礎,並確保充分顧及香港經濟的長遠趨
勢。政府部門的開支不可超過預算內所列明的金額,並只能
用於立法會所批准之用途。如部門在該財政年度內有需要修
改開支預算而動用更多款項,必須先獲得立法會或當局授權
批准。
特區政府透過「政府一般收入帳目」與多個根據《公共
財政條例》設立之基金進行財政管理。政府一般收入帳目主
要處理各部門之日常收支,係提供資源給政府財務活動的主
要機制;而各個基金則是根據《公共財政條例》第29條由立
法會決議通過,為資助特定事務而設立,有其特定用途,並
由政府依需要把資源從該帳目轉撥到前開基金。這些基金包
括基本工程儲備基金、資本投資基金、公務員退休金儲備基
金、賑災基金、創新及科技基金、土地基金、貸款基金、獎
券基金和債券基金。
政府收入和政府開支是指政府一般收入帳目和上述8個
基金(不包括債券基金)的總收支,而政府財政儲備則包括
政府一般收入帳目及這8個基金的累積結餘。
(二) 編製財政預算之程序
編製財政預算首先是資源分配工作,財政司會草擬下一
個財政年度之政府開支及收入預算。根據《公共財政條例》
規定,財政司司長每年須向立法會提交周年 收支預算,通
常於每年2月向立法會提交《撥款條例》草案及政府的開支
預算供立法會審閱,在立法會會議席上發表財政預算案演
辭,概述政府的財政建議。《撥款條例》經過三讀制定,預
算開支即獲批准,開支預算以《撥款條例》所規定的撥款額
為限;而財政司司長向立法會提交《撥款條例》草案時,也
會同時宣布收入方面之新建議。不過,財政司司長亦可於其
他時候提出收入方面的建議,如同我國政府預算追加減的程
序。
(三) 財政中期預測
政府每年提交財政預算案時均會準備一份中期預測,這
是一項5年的收支預測,政府根據5年滾計的中期收支預測
管理財務,並按照這項預測推算政府的綜合財政狀況。收入
方面的推算反映政府之財政政策、經濟概況展望及估計的收
款情況;開支方面的推算則會考慮到政府服務供給及需求方
面預期的增長。政府管理公共財政最重要的原則是政府開支
的增長在一段期間內不得超越整體經濟的增長;財政司司長
每年提交立法會審查的財政預算案,便是根據中期預測而制
定,以確保充分顧及前開原則及香港經濟的長遠趨勢;中期
預測並非一份工作藍圖,而是作為基線,用以衡量進度及評
估是否須進一步採取行動。
(四) 財務狀況
以2018/19財政年度財務狀況為例,政府收入為5,998億
港元,開支為5,318億港元,政府於該年度取得680億港元
盈餘;截至 2019年3月底,財政儲備累積結餘為11,709億
港元。公共開支包括政府開支及營運基金和房屋委員會的開
支,2018/19財政年度經營開支增加17.2%,政府整體開支
亦增加14.2%。預估2019/20財政年度的經營開支會進一步
上升15.4%,體現政府善用資源、發展經濟、改善民生的決
心;在直至2023/24財政年度的中期預測這5年期間,公共
開支將占本地生產總值達22%。預計到該財政年度終結,財
政儲備可達到11,616億港元。
(五) 財政收入
香港的主要收入來源為利得稅、薪俸稅、投資回報及來
自土地交易的收入;其他重要收入來源包括差餉、物業及股
票買賣印花稅、博彩稅、政府服務的各項收費及若干指定商
品的稅款。




 
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