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感慨經濟決策典範的消逝----記於孫運璿前院長辭世百日
朱敬一、陳添枝  2006.05.23  中國時報 財經焦點

        前行政院長孫運璿先生在今年二月十五日逝世,迄今已近百日。在孫資政辭世時,國內所有的媒體都對其一生功業與品尚極為推崇,也都公認孫先生是台灣經濟發展過程裡一位極具貢獻的人物。若是與最近十年台灣政策與政客對照比較,則孫先生的事業功績就顯得格外鮮明,益發是值得推崇的典範。

        但是學者講典範的形成與改變,總希望能超越主觀印象與短期的對比,而能歸納出若干抽象特質。在這篇文章中,我們希望能深刻比較不同時期的經濟政策,從這個角度引領讀者的思考與觀察,也同時對當今台灣的經濟困境,提出一些針砭。 

        孫資政在民國五十八年至六十七年間任經濟部長,六十七年至七十三年間任行政院長,前後主導了台灣大約十五年的經濟政策方向。在這幾年當中,他推動成立了工研院、發展台灣的IC產業、直接間接提攜了史欽泰、曹興誠、張忠謀等IC產業的關鍵人才,奠定了三十年後台灣IC產業的根基。不但如此,孫資政也對中鋼、核電、石化等重要建設積極投入,闢建新竹科學園區,為台灣的經濟發展扎下了深厚的基礎。 


孫院長 開創台灣產業契機 
        如果要將孫院長對台灣經濟發展的貢獻做定位,我們認為「開創台灣產業契機」八個字可堪描繪。所謂開創,是指扎根鋪路的基礎工作,沒有短利近功,只有默默投入;其成效要十幾年、廿幾年後才看得到。所謂契機,是指政府只對產業發展的大環境做基礎投資,而沒有事前圖利特定個人或財團。在三十年前,發展IC產業確實是個冒險的投資。大經濟學家熊彼德在近百年前就已指出,此類創新性投資亟需外力的協助,而孫院長所促成的政府規劃支援,正是發展前瞻產業所需要的。簡單地說,三十年前孫院長對台灣產業所做的努力,是沒有特定對象的、是只改善環境不輸送利益的、是鼓勵未來創業而非移轉現成資源的。這些三十年前在孫院長領導下政府政策的特質,正是我們所要強調的經濟政策「典範」。 


        我們若將孫院長的政策典範與過去十年的台灣施政相比,就能清楚看出其中的差別,當然也就能看出其中決策者心態的轉變。但在此之前,我們也許該先向讀者介紹幾篇最近的經濟學文獻。學者莫克(R. Morck)、史萊福(A. Shleifer)與魏士尼(R. Vishny)都是財務與經濟學的大學者,他們最近所做的一些分析,對讀者應有很大的啟示。莫克等人把富比世雜誌上列名世界千大的富豪分為兩類,其一是第一代的「創業富豪」,其二是第二代的「繼承富豪」。莫克等人分析許多國家的跨時資料,發現當一個國家「創業富豪」的財富比重越大,該國經濟成長率越高;當一國「繼承富豪」的財富比重越大,則該國經濟成長率越低。不論莫克如何更動經濟變數的選取,上述結果都成立,顯示莫克假說有相當的韌性,應該能禁得起考驗。莫克的統計分析描繪的是個大數法則,當然不影射個別富豪的表現優劣。


近十年 台灣家族金權坐大 
        為什麼創業富豪與繼承富豪有這麼大的差別呢?大致原因是這樣的。當一個國家創業富豪的財富很大時,表示該國的政策環境非常有利於創業投資,於是資源往往會走向最有效率的用途,經濟成長率自然就會高。但是,當一個國家的財富大多集中在第二代繼承富豪的手中時,問題就很嚴重了。學者研究指出,繼承富豪大多是靠第一代創業富豪的庇蔭而發達,不但經營能力未受市場考驗,而且從一代轉向二代的過程中,其經濟勢力往往發展成為家族控股金字塔(family control pyramid)。這種控股集團的最大特色,就是靠著一層層對下階公司的持股控制,由最上階的家族成員掌握極大的經濟資源。當控股層次越龐雜時,上層家族的決策影響力絲毫未減,但持股的比例就逐漸稀釋,形成小股東權益與家族利益的重大落差。在財務術語上,這叫做控制權與現金流量權的落差。公司治理的理論告訴我們,當決策者的利益與股東利益不一致時,個別投資行為就難有效率,整體經濟的表現自然也較差。這就是莫克假說背後的推理。值得注意的是,家族控股金字塔未必需要包含銀行,但對金字塔的擴張而言,有銀行加入當然比沒有銀行要來得方便。

        世界各地的實證資料顯示,過去半個世紀各國的經濟究竟是會向上提升成長或向下沉淪衰退,重要的關鍵就在於經濟環境是否獨厚家族控股金字塔勢力的擴張、是否不利於潛在創業投資者的發展。前文說到,孫院長時代的經濟政策鼓勵未來創業,卻又沒有特定的鼓勵對象,那正是有利於創業財富累積的政策環境。但是最近幾年台灣若干金融併購與控股擴張,一則盲目的出售公股及國產給私人財團、二則鼓勵金融業以大吃小的合併、三則大幅放寬跨業控股的觸角,無形中皆促成家族控股金字塔的形成。今昔相比,財經政策之優劣顯而易見。此外,由於孫資政的政策開創的是經濟大環境,沒有圖利任何特定人,其結果是社會整體受惠。但是控股集團併來併去、財團家族拚命擴張,玩的是零和遊戲,就只有少數二代富豪能獲利。當政府政策是要直接對已然成形的利益團體做折衝分配時,政治自然也就難以清明。

        莫克等人的分析指出,全世界家族控股金字塔最嚴重的地區就是東南亞,其中又以馬來西亞、泰國、印尼、菲律賓、韓國為甚,但台灣在最近十年家族金權日益坐大,卻有後來居上之勢。最糟糕的是,一旦家族控股勢力坐大,他們的市場力、政治力、遊說力,都會使其經濟權勢日益壯大而穩定,「以財養勢、聚勢斂財」,極難改變。於是,少數家族成員因血緣而坐掌極大控股公司的經營權,不但因控制權與現金流量權之歧異而易做錯誤的投資決策,也將干擾資本市場效率、阻卻外資流入本國市場,形成少數家族集團在國內做關門皇帝。在東南亞與歐洲大陸,家族財團往往都會透過控股金字塔,而影響該國不成比例的投資決策,這種情形,學者稱為總體經濟的自我封閉(economic entrenchment)。長此以往,經濟哪有不衰退的道理?


富豪影響決策 向下沉淪

        讀過前述學者的相關研究,每一位關心台灣經濟發展前景的人,都會有相當的感觸。我們一則發現莫克「家族控股金字塔」的描述,與最近幾年台灣的情勢若合符節;二則發現孫院長鼓勵不特定對象創業的政策不再、而今盡是些圖利特定對象的金錢遊戲。此外,二代家族財團政商關係複雜,確有「繼承富豪」版圖擴張之勢。我們感慨台灣經濟優勢之衰退,更感慨孫院長政策典範的消逝。有些人以其有限的觀察,總喜歡拿英國、美國的控股公司為例,來合理化台灣的金融併購。但莫克教授卻已清楚指出,英、美二國是全世界家族控股最輕微的國家,且其健全的民主、媒體、司法、監理、會計制度,也都能防範家族擴張之弊。但實證資料顯示,除了英、美二國之外,全世界幾乎所有國家,都會出現繼承富豪家族控股擴張的危害。如果一個國家的監理主管單位與財團沆瀣一氣、媒體盡是政商置入性行銷、弊案司法偵查不能獨立、政治人物又毫不避諱的介入政商運作,則該國走向經濟自我封閉,恐怕就難以避免了。


亟待新策 慎防財團肆虐

        美國總統威爾遜曾說過,國家不能把前途交給少數人,而國家的財富也不該操之於少數幾個大企業家之手。相反的,國家財富應該繫於「未知對象」的創新、創意與企圖。事實上,每個國家都是靠「未知對象」而更新進步,而不是靠已然知名、已然有權勢者。威爾遜的名言,對比的正是台灣三十年來經濟政策的轉變。三十年前,孫院長的經濟政策正是在發掘、培養那些未知的、有潛力的企業家。三十年後,我們在享受當年政策的成果。如今,我們緬懷典型在夙昔的孫院長,但也不禁憂心已然有權勢的財團家族擴張勢力。如果這一切再不更張,三十年後,我們將共同承受「家族控股金字塔」的肆虐。前述經濟學者的研究,已經為這未來的景象,做了一幅清晰的素描。至於要不要在畫布上面繼續著色,完成三十年後淒慘的經濟畫作,那就要看主政者的智慧了。
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